浅析中国特色新型城镇化道路中估价行业的机遇与挑战

北京京城捷信房地产评估有限公司 王 凯 龚秋平

北京华中兆源房地产土地评估有限公司 王鑫

摘要: 近年来，习近平总书记就深入推进新型城镇化建设作出了一系列重要论述，形成了指导中国迈向城市社会的纲领性框架思路，他指出城镇化是现代化的必由之路，指示应更加注重提升人民群众获得感和幸福感，坚持以人为核心推进新型城镇化。本文浅析了中国特色新型城镇化发展现状及趋势，梳理了美国、德国及日本等国家的征收补偿估价原则，对比分析了刚刚修订并颁布的《土地管理法》及我国不同时期征收补偿的原则和标准，提出在我国城乡统一的建设用地市场建立及以人为核心的新型城镇化发展过程中，应侧重依托估价协会、土地学会等行业协会，充分发挥和提升广大估价机构及估价师作用及能力，积极配合相关政府部门科学合理制定估价指引、确定区片综合地价，提供征收补偿和农村集体建设用地入市及宅基地盘活所涉及全流程估价及价格动态监测服务，在中国特色新型城镇化道路进程中迎接新的机遇与挑战。

关键词:新型城镇化；估价；机遇；挑战

一、 中国城镇化发展现状及趋势浅析

中国在过去40多年中，经济持续高速发展，中国经济总量不断迈上新台阶，2018年中国GDP规模已达90万亿元，相当于13.6万亿美元，为世界第二大经济体，美国2018年GDP为20.5万亿美元，中国GDP约相当于美国的66%，中美差距正在快速缩小。但中国还面临着非常严峻的经济和社会发展任务，中国人均收入水平在世界上的排名还很靠后。按人均计算，我国2018年人均GDP为9769美元，排在全球70位左右，属于中下游水平，仍处于发展中国家行列（按世界银行标准，发达国家人均GDP门槛约为1.25万美元）。城镇化方面也是如此。根据统计，截至2018年底，全国常住人口城镇化率为59.58%，稍高于54.83%的世界平均水平，但明显低于高收入经济体的81.53%和中高收入经济体的65.45%，从下面的世界城镇化地图中可以看出，西欧、北美洲、澳洲、大部分南美洲、日本和韩国的城镇化比重都超过了75％，与发达国家比较，中国城市化还有约15个百分点的上涨空间。

统观世界各国城镇化进程，从国际比较的角度看，各国城镇化率达到50%左右时的时代背景各不相同（表1）。就中国而言，自改革开放以来的短短40年间，完成了由一个农业人口占主体的国家向城镇人口占主体的国家的历史性转变，走过了发达国家上百年才走过的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。

按照国际经验，城镇化率在30%—70%是城镇化快速发展时期，中国现仍处在城镇化快速发展的战略机遇期。按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，中国城镇化发展正处在由高速度向高质量转变的关键时期，为了避免以往发达国家和许多发展中国家城镇化中出现的严重的社会问题，应当充分借鉴世界其他地区城镇化过程中的经验和教训，结合国情，妥善处理好诸如土地征收补偿等事宜，坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，坚持以人为核心推进新型城镇化。

二、 征收补偿原则国际比较-美国、德国、日本的经验

土地征收是各国城镇化发展的必要环节，也是国际上许多国际政府普遍采用的方式。土地征收的实质为把属于私有或者集体财产权的土地转化为公众或国家政府所有，土地征收的补偿标准是指采用怎样的衡量方式或定价标准对被征收土地的所有权人和相关权利人进行补偿。确定土地征收补偿的估价标准，关键在于确定被征收人应当获得什么程度的补偿才是合理的、顺应社会经济发展的。世界各国不同的土地制度征地补偿基本原则如下：

（一）美国土地补偿原则

美国的土地征用补偿制度的核心在于合理补偿。美国的土地征收补偿标准是以土地征用前农用地的市场价格为计算标准的，不仅考虑土地现有的价值，而且充分考虑土地可预期、可预见的未来价值，有效保证了被征收者的利益，并通过立法来最大限度地保障土地所有者的利益。与此同时，为防止土地资源过度征用和保障失地农民的正当权益，还对被征收土地的相邻土地所有者、经营者进行损失补偿。

（二）德国土地补偿原则

德国以政府公布土地征收时土地的市场价格为准。补偿的范围主要包括被征收土地或其他征收标的物的价值损失（即实际损失）以及营业损失、因分割造成不动产价值降低、迁徙费、必要的法律咨询费、权利维护费等。

（三）日本土地补偿原则

日本政府对被征收财产的补偿限于对财产权自体的补偿，即财产权补偿，包括收用损失补偿和事业损失补偿，对土地资源在法律上进行了比较清晰地界定和充分的规定，确保被征地者获得合理、足额补偿且政府征用土地必须对原地权人给予正当、合理、足值的补偿和赔偿。补偿金额主要包括征用损失赔偿、通损赔偿、少数残存者赔偿、离职者赔偿、事业损失赔偿等，补偿标准要按照法律规定的办法进行计算，即：按被征收财产的正常市场交易价格计价，并签订合同时，对以后价格变动后的差额不再进行追加。

综上所述，上述各国虽然土地制度与我国不同，但均以对原地权人给予正当、合理、足值的补偿和赔偿，切实保障被征收者的利益为土地征收补偿的基本原则。

三、 我国土地征收补偿原则和标准浅析

自新中国成立以来，一切工作均以人民群众满意为最高标准，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。早在1953年颁布、1958年修订的《国家建设征用土地办法》就明确：“应该照顾当地人民的切身利益，必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置”，且首次提出了“对于一般土地，以它最近二年至四年的定产量的总值为标准”的补偿标准，之后颁布的相关法律及法规中也多采用了这种按土地年产值一定倍数补偿的方式。受历史时期影响，我国原有的征地制度是在公有制体系下形成的计划经济体制中形成的，因为土地首先是由国家采取无偿分配的方式提供给农民耕种的，进而才实现了“耕者有其田”，故当国家需要使用时仅仅按照不低于农民原生活标准为原则进行补偿。这种采用土地年产值倍数法确定补偿标准有着浓重的计划经济色彩，仅依据原农业利用方式下的年产值进行补偿，只反映了土地作为农业耕地的使用性质，不能真正反映因土地的位置、地区经济发展水平、土地稀缺情况等因素影响的土地市场价格，也未考虑土地的潜在利用价值，与我国目前市场经济体制已不相适应。

党的十八大以来，我国借鉴国际通行做法，顺应历史发展规律，健全以公平为核心原则的产权保护制度，充分保护农民合法权益，统筹推进农村土地制度改革。依据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在2014年底，新一轮农村土地制度改革大幕开启，中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确提出要通过改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，健全城乡发展一体化体制机制，建立城乡统一的建设用地市场，进而推进中国特色农业现代化和新型城镇化。

在2019年8月26日刚刚修订并颁布的《土地管理法》，较原《土地管理法》的最大变化是删除了关于非农业建设使用土地必须使用国有土地或者征为国有的规定，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍，集体建设用地进入土地市场，参与城镇化建设，为农村集体经营性建设用地与国有建设用地同价同权、同等入市打下法律基础，这也标志着我国城乡统一的建设用地市场框架现基本形成。同时，还允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地、鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置住宅，使农村宅基地能得到有效利用，宅基地使用权人得到进城定居的资本。

刚刚修订并颁布的《土地管理法》首次对土地征收的公共利益进行明确界定，并首次在法律上明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，明确土地征收补偿的标准是以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费的做法。同时，在原法规定的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上，增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，从补偿费的构成上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。同时，改革了征地程序，使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。

表2                                   我国相关法律及法规中征收补偿标准汇总表